septembre 2014

Légal

Relations avec les autochtones : où en sommes-nous ?

Par Dwight Newman

Deux décisions récentes de la Cour suprême du Canada sur les droits des peuples autochtones auront pour les années à venir des répercussions importantes sur l'industrie minière au Canada. Il s'agit des jugements opposant la nation Tsilhqot'in à la Colombie-Britannique et la Première Nation de Grassy Narrows à l'Ontario (Ressources naturelles). Ces deux décisions viennent indéniablement clarifier certains aspects des relations avec les autochtones pour les sociétés minières, mais plusieurs questions restent en suspens. Ces jugements illustrent bien le besoin pour l'industrie de surveiller les développements juridiques dans ce domaine et éventuellement de devenir plus proactive.

La Cour suprême du Canada a rendu un jugement sans précédent à la fin du mois de juin dernier accordant à la nation Tsilhqot'in un titre ancestral autochtone. Cette décision confère aux communautés autochtones des droits de propriété sur des terres qu'elles ont historiquement occupées, qui incluent l'ensemble des avantages économiques liés aux terres soumis à la récente restriction de la Cour selon laquelle le territoire ne peut être utilisé d'une manière qui détruira sa valeur pour les générations futures.

La loi canadienne concernant les titres ancestraux n'a cessé d'évoluer depuis la décision de la Cour suprême de 1973 dans l'affaire Calder contre la Colombie-Britannique, dans laquelle la Cour avait accepté pour la première fois ce concept en principe. Jusqu'à présent cependant, les tribunaux du Canada ont tout simplement continué à énoncer des principes et des critères sur le titre ancestral, apparemment pour promouvoir les négociations entre les gouvernements et les groupes autochtones de manière à résoudre des revendications territoriales non résolues. Le désir de promouvoir des accords négociés s'est aussi inscrit dans la réflexion des tribunaux dans la perspective d'instaurer une obligation de consulter.

Ces dernières décennies, les tribunaux ont développé une jurisprudence concernant les titres ancestraux, mais ont laissé planer un certain nombre d'incertitudes quant à la possibilité pour les communautés autochtones traditionnellement semi-nomades de pouvoir contester une revendication concernant un titre ancestral dans les tribunaux. La décision concernant la nation Tsilhqot'in montre bien qu'elles le peuvent, accordant ainsi à de nombreuses communautés autochtones un poids juridique plus important.

La décision concernant la nation Tsilhqot'in se rapporte à tous les territoires pour lesquels la question des titres ancestraux n'a pas été résolue, c'est-à-dire tout territoire ne disposant pas de traités établissant une certitude juridique quant à la propriété foncière. La majeure partie de la Colombie-Britannique est donc concernée, de même que d'autres provinces et territoires plus petits dans lesquels les revendications territoriales ne sont pas résolues. Ceci inclut notamment des situations telles que celles où plusieurs Premières Nations du Yukon n'ont pas signé de traité moderne dans le contexte du processus-cadre du Yukon (l'accord-cadre définitif, ou ACD). Les débats relatifs au fait que les traités de paix et d'amitié dans les provinces maritimes ne tenaient pas compte des cessions foncières par les communautés autochtones vivant sur ces terres pourraient également être ravivés. Cette décision montre que les perspectives des revendications concernant les titres ancestraux dans les tribunaux sont plus positives que l'on aurait pu le penser jusqu'ici.

Ce faisant, les effets de cette décision sur les négociations concernant les terres n'ayant pas encore de statut bien défini peuvent clarifier la situation ou la rendre plus confuse. Ironiquement, peu de temps après l'annonce de la décision concernant la nation Tsilhqot'in, Taseko a publié un communiqué de presse stipulant que la société avait bien précisé que sa mine New Prosperity était le seul projet minier de Colombie-Britannique ne relevant pas des territoires concernés par les titres ancestraux, comme l'ont désormais confirmé les tribunaux. Bien que le projet soit confronté à d'autres difficultés (et ait été rejeté par deux fois), cette décision lui ouvre de nouvelles perspectives en ce qu'elle lui garantit que les terres concernées ne sont pas détenues par les autochtones.

Dans d'autres cas, une plus grande certitude quant à la propriété autochtone pourrait permettre aux sociétés d'avancer dans leurs négociations auprès des communautés autochtones. Il s'agira de l'expectative fondamentale au cas où un titre existe ou lorsque les revendications pour un titre sont fortes, et le processus décisionnel établit clairement qu'il est normal, du point de vue juridique, d'obtenir le consentement des communautés autochtones lors de développements prévus sur leurs terres, tout comme il convient d'obtenir une autorisation pour exploiter des terres détenues par des particuliers. Le gouvernement fédéral est également habilité à annuler un rejet des Premières Nations sur la base d'un critère établi durant le jugement, semblable à l'expropriation de terres privées.

Cependant, cette nouvelle décision ne résout pas les difficultés relatives à l'empiétement des revendications de titres entre diverses communautés autochtones. En outre, les terres visées par un titre ancestral doivent être exploitées d'une manière qui profitera aux générations futures, restriction qui soulève la question de savoir si des membres dissidents de la communauté réfutant la décision d'une collectivité de prendre part au développement d'une ressource peuvent l'invoquer. Ainsi, les négociations pourraient également susciter des incertitudes persistantes. Les sociétés minières doivent bien réfléchir à la façon dont elles devront aborder ce nouvel environnement juridique.

Un autre aspect important de la décision est qu'elle explique clairement que la réglementation et la loi provinciales peuvent s'appliquer aux terres visées par un titre ancestral, sous réserve d'un critère de justification spécifique. C'est ce qui ressort de la décision concernant la Première Nation des Grassy Narrows énoncée par la Cour suprême du Canada en juillet dernier, laquelle reconnaît le rôle important des gouvernements provinciaux sur la question des ressources. Ce jugement a répondu à une question concernant l'interprétation du traité, et la Cour a décidé que l'Ontario pouvait continuer à « acquérir » des terres au titre du Traité 3 dans le nord-ouest de l'Ontario à des fins de développement sans aucune implication du gouvernement fédéral.

Les droits gouvernementaux concernant les terres concédées au titre du Traité 3 et des autres traités historiques ont maintenant été intégralement transmis aux gouvernements provinciaux, de même que l'autorité réglementaire sur ces terres au titre de la compétence provinciale normale. Parallèlement, le jugement concernant la Première Nation des Grassy Narrows clarifie les règles concernant l'« acquisition » de terres au titre de traités historiques, et les détails du jugement offrent davantage de précisions aux gouvernements provinciaux et aux sociétés d'exploitation des ressources exerçant dans les territoires couverts par le traité.

Ces deux décisions montrent bien l'impact de l'évolution des lois autochtones sur l'exploitation minière canadienne. Les sociétés doivent sans cesse surveiller l'évolution des procédures dans ce domaine. En même temps, étant donné la durée de vie de nombreux projets miniers, les sociétés avant-gardistes doivent aussi se projeter dans le futur et faire preuve de réflexion stratégique de manière à toujours anticiper l'évolution des procédures à venir.

Dwight Newman Dwight Newman est professeur de droit et titulaire de la Chaire de recherche du Canada sur les droits des autochtones dans le droit constitutionnel et international à l'université de la Saskatchewan. Ses ouvrages les plus récents comprennent Revisiting the Duty to Consult Aboriginal Peoples (Purich Publishing 2014) et Natural Resource Jurisdiction in Canada (LexisNexis, 2013).

Traduit par Karen Rolland

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