mai 2014

Vivre des ressources de la terre

Le secteur minier et les communautés des Premières nations ne se sont pas toujours bien entendus. Mais s’il y avait convergence entre leurs intérêts ?

Par Eavan Moore

Pendant longtemps, Hans Matthews ne faisait pas de lien entre sa carrière dans l’industrie minière et ses antécédents dans la Première nation des Wahnapitae. À l’époque de son enfance, il était un amateur de minéraux et, à sept ans, il déterrait de « l’or » du chemin.

Plus tard, il a atteint le poste de viceprésident d’une compagnie minière sans trop réfléchir aux questions de revendications territoriales autochtones. Lors d’un affrontement violent survenu à Oka, au Québec, en 1990, au sujet de l’utilisation des terres, qui opposait l’Armée et les Mohawks, certains dirigeants de compagnies minières craignaient qu’il ne serait plus possible de faire de l’extraction minière au Canada. Matthews trouvait peu crédibles ces visions cauchemardesques de ses collègues. Il a démissionné, a étudié les questions liées aux traités et aux revendications territoriales et a fondé un organisme qui aiderait les groupes autochtones à mieux connaître la réponse à une question qui l’avait toujours préoccupé : Comment se fait-il que des communautés plus nombreuses ne participent pas à l’extraction minière lorsque des mines se trouvent dans leur propre arrière-cour ?

Depuis qu’il a fondé l’Association canadienne des intérêts autochtones de l’industrie minérale (Canadian Aboriginal Minerals Association – CAMA) et qu’il en a été le président depuis 22 ans, Matthews trouve que le sujet de la conversation a changé. De toute évidence, les craintes de 1990 se sont transformées. Les sociétés minières ont pris conscience qu’un véritable succès de projets miniers nécessite la coopération de la communauté. Cependant, quelques groupes autochtones ont pris cette idée par l’autre bout. Pourquoi les Premières nations, les Inuits ou les groupes métis ne construiraient-ils pas leurs propres mines ?

L’autosuffisance

La Nation dénée des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) est la dernière en date à donner suite à cette vision et se révèle la plus ambitieuse jusqu’à présent. En 2013, Denendeh Investments, société en commandite, a créé une entreprise d’exploration et d’exploitation minière et a acheté des sites désaffectés de biens miniers dans les T.N.-O. dans l’intention de développer et d’exploiter une mine métallifère.

La décision d’explorer a découlé d’un large débat parmi les Dénés dans les collectivités des T.N.-O. au sujet de leur vision du développement économique dans une région dirigée par l’industrie minière.

Darrell Beaulieu, président et chef des opérations de Denendeh Investments, raconte l’histoire d’une femme âgée des Dénés Yellowknives qui montre à un prospecteur, en 1932, un gros morceau d’or, ce qui donne le coup d’envoi à l’aménagement de la mine Giant. Beaulieu lui-même a fait ses débuts dans les activités d’exploration. Depuis lors, cet ancien chef de la Première nation des Dénés Yellowknives et homme d’affaires Déné a mis l’accent sur le développement économique, souvent dans un contexte minier.

Toutefois, au fil de ces années, Beaulieu dit : « Les Dénés n’ont pas participé pleinement comme ils l’auraient voulu. » Ils ont une nouvelle vision d’autonomie économique : par l’exploration, le développement minier et les retombées positives de leurs ressources, les Dénés seront en mesure de diversifier leur économie et de soutenir les entreprises de services miniers qui appartiennent actuellement à des autochtones, dont plus de 60 ont vu le jour dans les T.N.-O. depuis dix ans. À sa connaissance, Beaulieu croit qu’ils seraient les premiers propriétaires autochtones d’une mine métallifère au Canada.

En tant que propriétaires résidants, ils veulent aussi présenter aux investisseurs potentiels un avantage concurrentiel. Beaulieu explique : « Nous vivons ici, nous sommes établis ici, nous travaillons ici, alors que, dans le passé, les gens voyaient des sociétés minières venir ici d’ailleurs, sans vraiment connaître les réalités d’ici. »

En 2013, la Denendeh Exploration and Mining Company, ou DEMCo, a fait l’achat de quatre zones minières désaffectées dans la région minière de la rivière Camsell, près du Grand lac de l’Ours. La mine Terra est la plus prometteuse, ayant des antécédents de production d’argent. Il y a aussi du potentiel pour d’autres minéraux dans l’ensemble des concessions minières, qui comprend les anciennes mines de Smallwood, Northrim et Norex. Le titulaire d’un concesson d’exploration de Norex était un prospecteur solitaire, géologue et ingénieur des mines, qui a donné une option à DEMCo et a demandé d’en devenir un administrateur. DEMCo met maintenant l’accent sur la compilation de données d’exploration existantes pour en faire des modèles tridimensionnels. Denendeh Investments a recueilli près de un million de dollars nécessaires pour franchir cette étape du projet. Une fois les modèles achevés, DEMCo se rendra aux congrès de Yellowknife, Vancouver et Toronto et se mettra sérieusement à chercher un partenaire en coentreprise au Canada ou à l’étranger.

Des promoteurs de projets, plutôt que des bénéficiaires

Avec une vision, une bonne gestion et une base de financement solide, DEMCo pourrait générer bien plus de revenus en tant que promoteur de projet que ne pourraient procurer des ententes sur les répercussions et les avantages. « À mon avis, les Premières nations commencent maintenant à se rendre compte que c’est ainsi que se réalisent les grands bénéfices », selon Merle Alexander, associé au sein du cabinet Gowlings et spécialiste du droit des autochtones et des ressources. « Elles doivent se pencher sur leur propre territoire et cerner des zones qui pourraient admettre une exploitation minière acceptable et puis essayer ellesmêmes de jalonner des concessions d’exploration. »

Il existe des opérations minières dirigées par des autochtones. Plusieurs groupes des Premières nations exploitent des carrières de gravier qui ont de faibles coûts de démarrage, allant jusqu’à un million de dollars. Quelques groupes autochtones ont dirigé des opérations de minéraux industriels qui produisent du graphite, du grenat ou du marbre, ce qui peut coûter quelques millions à aménager. Matthews et CAMA ont aidé une entreprise inuite du Labrador à lancer deux carrières de labradorite. Depuis environ dix ans dans la région de Sudbury, on exploite une mine de grenat qui appartient à des membres de la Nation mohawk et qui est située sur des terres des Wahnapitae. En 2013, Mohawk Garnet a reçu 4,3 millions de dollars du Fonds du patrimoine du Nord de l’Ontario pour agrandir son usine de traitement.

Toutefois, malgré le potentiel, Alexander fait remarquer qu’il entend rarement ses clients aborder le sujet de devenir promoteurs de projet. Bien qu’il existe de nombreuses raisons qui expliquent pourquoi les Premières nations n’ont pas été plus nombreuses à lancer leurs propres mines, cela se résume en général en questions d’argent. « Pour devenir exploitant minier, il faut posséder beaucoup de liquidités, ce qui exclut bien des gens, et pas seulement des Premières nations », selon Glenn Nolan, vice-président, affaires autochtones chez Noront Resources et ancien chef de la Première nation crie Missanabie. Cependant, c’est particulièrement difficile pour les Premières nations puisque leurs sources de revenus limitent ce qu’elles peuvent réellement faire.

Selon Matthews, « La plupart des communautés touchent probablement 90 % de leurs revenus du Gouvernement. Les 10 % qui restent viennent peut-être de leurs propres initiatives de développement économique. » La contribution au comptant versée par le Gouvernement s’étale sur une période courte, allant de un an à quelques années, ce qui en limite l’utilité dans les grands projets d’infrastructure.

« D’autres ordres de gouvernement n’ont pas des horizons financiers aussi courts », selon Harold Calla, cofondateur et président exécutif du Conseil de gestion financière des Premières nations (CGFPN) et membre de la Première nation de Squamish en Colombie-Britannique. « La plupart des gouvernements financent leurs actifs liés à l’infrastructure sur la durée de vie de ces actifs. On nous demande de les payer sur une période de douze mois. Ce n’est pas un objectif réaliste dans notre monde contemporain. »

Ce qui compte encore plus que l’argent liquide, c’est la possibilité d’obtenir des prêts. Là aussi, les gouvernements autochtones sont désavantagés. Une Première nation a rarement un dossier d’antécédents financiers qui puisse rassurer les prêteurs. Il est difficile aussi d’obtenir un prêt en l’absence de garanties, ce qui pose un problème pour les Premières nations dont l’actif se trouve sur des terres de réserve. Ce genre d’actif ne peut pas être fourni en nantissement car le prêteur n’aura aucun droit de saisie et ne pourra pas vendre à un tiers.

Finalement, la mise en service d’une mine exige des types multiples de compétences. Bien qu’il y ait parfois des résidants et des entreprises qui ont une expérience du travail minier, la plupart des collectivités ne possèdent pas d’expérience pertinente quand il s’agit de gérer une mine. En règle générale, prendre de grandes décisions financières dépasse les capacités et les compétences de la plupart des communautés, selon Calla. Il dit que « La Loi sur les Indiens nous a empêchés d’évoluer au fil du temps. Il ne nous était pas permis de participer à l’économie générale. Et c’était ainsi pendant 300 ans. Et tout à coup, depuis vingt ans, nous avons pu bouger mais sans bénéficier d’expériences accumulées pendant ces trois siècles. »

Voilà pourquoi il existe l’Administration financière des premières nations. Cette organisation à but non lucratif remonte à 1995 et a pour mandat de fournir des sources de financement de rechange. En 2005, elle est placée sous l’autorité de la Loi sur la gestion financière des premières nations. Cette loi a fourni à des groupes signataires des mécanismes de fiscalité foncière et a mis sur pied un certain nombre d’institutions d’appui, notamment le CGFPN de Calla.

Calla explique : L’Administration financière des premières nations, « C’est presque comme une caisse populaire ou une coop. » Sous la direction de Premières nations, elle rassemble des Premières nations qui ont adhéré en tant que membres emprunteurs. L’institution obtient une cote de crédit et émet des obligations sur les marchés des capitaux et, par la suite, prête de l’argent à des Premières nations individuelles. Cette année, elle émettra environ 350 millions de dollars d’emprunts. Calla précise : « Par ce processus, nous créons un accès de gros au capital, sans être soumis à quelque politique de gestion des risques de grandes institutions financières. En somme, pour les Premières nations qui gouvernent, l’accès aux capitaux est probablement le facteur le plus important pour atteindre leurs objectifs et réaliser leurs aspirations. »

Cependant, pour les projets d’envergure, les Premières nations auraient besoin d’une aide plus importante. Calla suggère que les groupes autochtones acceptent une participation minoritaire non négligeable, ce qui serait un bon tremplin. Bien que cela n’ait pas le même potentiel de profit, cela garantit une part des bénéfices tout en diminuant le risque.

Lorsque des Premières nations qui habitaient le long de corridors proposés pour des pipelines de gaz naturel liquéfié (GNL) en Colombie-Britannique ont manifesté leur intérêt pour acheter une part des projets, le CGFPN a fait des calculs sur un projet-type de GNL et a trouvé une proposition de Financement : pourquoi le gouvernement fédéral canadien ne pourrait-il pas garantir des prêts aux Premières nations qui voudraient investir ?

« Une participation au capital dans un projet de 37 milliards de dollars dépasse la capacité financière d’une Première nation ou de tout groupe de Premières nations susceptible de se former au Canada », selon Calla. « Par conséquent, d’après nous, une partie de l’obligation légale de consulter et d’accommoder serait que le Canada envisage des modalités appropriées pour soumettre un programme fédéral de garanties de prêts. Ainsi, le secteur privé et les Premières nations sauraient qu’il est possible d’octroyer à une Première nation une participation au capital. »

Le rapport du CGFPN publié en octobre affiche, en guise d’exemple, la chaîne de valeur d’un gazoduc, dans l’intention que tout le monde sache précisément à quoi ressembleraient les chiffres d’une participation au capital par une Première nation. Quelques sociétés gazières ont déjà offert à des Premières nations environ un tiers des capitaux propres d’un projet. En supposant qu’un projet de 37 milliards de dollars se finance selon un ratio emprunts/capitaux propres de 60- 40, une participation jusqu’à concurrence d’un tiers coûterait 4,5 milliards de dollars.

Selon Calla : « Alors, vous pourrez bien imaginer comment ce rapport a fait tomber les mâchoires. » Comment les autorités fédérales et les Premières nations ont-elles réagi dans un premier temps ? « Harold, ça représente un montant faramineux. »

Oui, c’est une somme faramineuse et c’est à peu près ce montant que devront envisager les promoteurs d’une nouvelle mine métallifère. Pour les Premières nations ou quiconque, les niveaux de risques associés sont énormes. Selon Calla : « Écoutez, il y a des gens qui rêvent en couleurs – je le dis délibérément – des gens qui se font des idées fausses au sujet d’être en affaires. Selon moi, nous comprenons mal le concept de risque. Nous sommes portés à croire que le commerce ressemble aux rapports avec les Affaires indiennes, que le chèque de financement est dans le courrier. Il illustre son propos : « Laissez-moi vous dire que vers le début des années 1990, j’ai participé très activement à une tentative par la Première nation de Squamish d’acheter un centre commercial régional situé sur nos terres dans West Vancouver, en Colombie-Britannique. Nous sommes arrivés en deuxième position, ce qui m’a bien déçu. Mais, aujourd’hui, je peux dire que c’était un coup de chance pour nous, heureusement. » Calla éclate de rire. « Nos concurrents ont dû dépenser le double du prix d’achat pour moderniser leurs installations. »

La voie menant vers la propriété

Vu leurs fonds restreints, comment les groupes autochtones pourront-ils se tailler une place importante dans un projet qui vaut plusieurs milliards de dollars ? Le CGFPN propose que les Premières nations acquièrent leur option quand le projet du secteur privé entre en service. De cette façon, elles ne seront pas durement touchées par des retards dans la réalisation et des dépassements de coûts avant que des revenus ne se matérialisent.

Une des manières de le faire consiste à affecter les recettes issues de leur entente de répartition à l’achat d’actions. Une deuxième façon : imiter l’exemple de la Nation naskapi de Kawawachikamach, du Nord de Québec, qui a négocié des intérêts reportés qui seront remboursés quand le projet commencera à produire. À l’origine, une compagnie de minerai de fer a abordé les Naskapis pour trouver des investisseurs dans le projet de LabMag. Les Naskapis se sont mis d’accord pour utiliser leurs fonds de règlement de traité pour payer des études initiales sur l’environnement. En contrepartie, les Naskapis ont acquis une prise de participation de 16,5 % dans le projet. Lorsque New Millenium Iron Corp. a racheté les parts des propriétaires en place, elle a négocié avec les Naskapis un supplément de 3,5 % de la prise de participation et une redevance dérogatoire brute de 0,333 % de la production future. La Première nation remboursera sa part des frais de développement, mais seulement quand la mine commencera à enregistrer des bénéfices. D’ici là, un partenaire de coentreprise se sera joint au projet. Par conséquent, les Naskapis ne paieront qu’une fraction d’une fraction du coût si le projet devient une réalité.

Un bon partenariat peut par la suite amener la communauté à un taux de propriété de 100 %, et cela sans s’exposer au risque initial. Dans un modèle de propriété transitoire, le groupe pourra s’associer avec un propriétaire, faire fructifier de l’argent du projet et puis s’en servir pour s’assurer le contrôle total – à la condition que le produit soit vendu à un acheteur particulier. Cette stratégie a servi dans l’industrie forestière et dans les carrières de labradorite des Inuits au Labrador.

Un nombre croissant de sociétés offrent maintenant une petite part d’actions à des communautés autochtones sans que de l’argent ne change de mains. Par exemple, Avalon Rare Metals espère développer son projet Nechalacho de terres rares dans les T.N.-O. au moyen d’une société en commandite avec 10 % de propriété autochtone que se partageront également trois Premières nations. Don Bubar, président et chef de la direction d’Avalon, croit en la valeur intrinsèque des droits issus de traités et en l’utilisation traditionnelle des terres. Offrir une prise de participation est un moyen d’apprécier cette valeur, de faire preuve de respect pour la communauté et de fournir un actif qui pourra multiplier des investissements supplémentaires.

Toutefois, Bubar voit aussi dans ce modèle une étape intermédiaire : « À l’avenir, ce seront des entreprises autochtones qui mèneront l’essentiel de l’exploration et de la mise en valeur du minerai dans le Nord du Canada. Toute l’industrie en a besoin puisque la plupart des mines de demain seront situées dans le Nord et dans des régions où les seules communautés seront des communautés autochtones. »

Un exemple sud-africain

Pour trouver l’exemple le plus lucratif jusqu’à présent d’un gouvernement autochtone qui mène un projet minier qui lui appartient, examinons l’Afrique du Sud. L’expérience vécue par la Royal Bafokeng Nation (RBN) montre comment un groupe ayant de fortes revendications territoriales et une vision d’avenir peut tirer profit à long terme de ses richesses minérales.

À la fin du XIXe siècle, les Bafokengs se sont mis à acheter des titres de propriété des terres à l’intérieur des quelques 1 200 kilomètres carrés de territoire qu’ils avaient occupés depuis cinq cents ans. Ils prévoyaient qu’une propriété privée de la terre offrirait une certaine protection à leur communauté sous le droit colonial européen. Les hommes Bafokengs allaient travailler sur des fermes et dans des mines à diamants pour gagner le prix d’achat des terres. En 1925, leur prévoyance a rapporté quand on a découvert la présence de platine dans les terres des Bafokengs. Leur propriété étant établie, la RBN était en mesure d’accorder des droits miniers à des compagnies de production de platine et, par la suite, de négocier des redevances minières, notamment avec Impala Platinum. Cet argent a servi à améliorer l’infrastructure et les services dans la communauté.

Tara Polzer Ngwato, cadre responsable de la recherche et de la gestion du savoir dans la Royal Bafokeng Administration, étudie l’histoire et les conséquences des travaux de la Nation. « Demeurer propriétaires des terres et tirer des revenus d’une exploitation de minerai n’étaient ni faciles ni évidents ; cela a nécessité un long combat juridique contre l’État sud-africain ainsi que contre Impala. » Elle croit que les sociétés minières doivent : « renoncer à l’idée d’une relation triangulaire rentable État-patronat-travailleurs, d’un ‘pacte social’ qui ne représente que le coût d’apaisement des communautés. Selon l’expérience connue par les Bafokengs, la transition vers la pérennité s’est produite quand les Bafokengs sont passés du statut de bénéficiaires des retombées à celui de propriétaires et de gestionnaires. »

La RBN a tiré avantage des règlements visant à faire accéder les Noirs au pouvoir économique après l’apartheid. Les entreprises étaient tenues d’avoir un certain pourcentage de propriété appartenant à des groupes historiquement désavantagés, ce qui a ouvert la porte à la possibilité de transformer des redevances en des accords d’actionnariat. Cela a mené à une propriété de 13 % des actions d’Impala Platinum. Cela a aussi favorisé une coentreprise avec Anglo American Platinum qui appartient maintenant jusqu’à concurrence de 57 % à la RBN. Polzer Ngwato fait remarquer que c’était l’initiative et le travail acharné de la RBN qui ont fait avancer la coentreprise avec Anglo American.

L’essor de la platine entre 1996 et 2008 a fait grimper à quelques milliards la base des actifs de la communauté. Ces actifs sont détenus entièrement en fiducie et sont investis dans des portefeuilles d’actions diversifiées par une société d’investissement qui appartient à la RBN. Cela réduit la dépendance globale à l’égard du cycle des produits miniers. La RBN a employé le rendement de ses actions pour parachever l’infrastructure publique de sa communauté de 150 000 personnes : routes, conduites d’eau, écoles, cliniques. Au cours de la dernière décennie, l’obscurité nocturne a cédé la place à un éclairage des rues. La communauté de la RBN possède maintenant une infrastructure nettement meilleure que celle d’autres communautés dans la zone de platine.

Cependant, Polzer Ngwato signale que l’on ne doit pas confondre la richesse de la communauté avec celle de ses membres. Le chômage reste élevé et certains remettent en cause la politique RBN de grands investissements à long terme, par opposition à une aide plus directe. Toutefois, la communauté peut se vanter d’avoir un budget de dépenses sociales en 2013 d’environ 75 millions de dollars et elle peut s’attendre à être viable à long terme. La RBN envisage délibérément une époque marquée par l’épuisement des ressources de platine.

Évolution

D’après Darrell Beaulieu, le temps est maintenant venu de devenir propriétaires, pendant que le ralentissement de l’industrie fait vendre des propriétés au rabais. Mais DEMCo pourrait bien demeurer un phénomène rare. Le CGFPN et CAMA ont le mandat d’aider les peuples autochtones à mettre de l’ordre dans leur situation financière et de partager leurs connaissances de l’industrie minière. Calla et Matthews voient qu’il reste beaucoup de chemin à parcourir.

Il sera bien plus facile de bâtir un avenir durable si les compagnies minières et les gouvernements en font une priorité. Selon Calla : « Les gouvernements, tant fédéral que provinciaux, doivent cesser de voir dans les Premières nations un problème de gestion des risques ; ils doivent commencer à voir en nous des partenaires à appuyer, des partenaires qui ont besoin de ressources à un niveau analogue à celui du Gouvernement fédéral quand il fait des choix. »

Quel rôle reviendra aux compagnies minières qui cherchent à soutenir un engagement communautaire actif ? Matthews donne une réponse : « Je dis aux compagnies minières qu’à nos débuts, il y a vingt ans, tout le monde parlait de la participation autochtone dans le secteur minier. De nos jours, c’est périmé. Parlons plutôt de la participation des sociétés minières dans les communautés autochtones. Je pense que cela est fondamental. C’est ainsi que les communautés apprendront au sujet de l’industrie, plutôt qu’en travaillant à l’intérieur des mines. »

Traduit par André Moreau

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